城市开发边界的划定背景
习总书记在中央城镇化工作会议中明确提出，要“根据区域自然条件，科学设置开发强度，尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民”。
长期以来，国家各有关部门也分别从耕地保护红线、生态红线、规划建设用地范围等不同角度探索城乡空间管理的方法。住房和城乡建设部于2006年出台了《城市规划编制办法》，第一次正式提出城市总体规划纲要和中心城区规划阶段要“研究中心城区空间增长边界，确定建设用地规模，划定建设用地范围”。但是由于传统的规划建设用地范围所采取的方式是通过城市人口预测，结合城市人均建设用地指标来划定，往往难以适应城镇化快速发展所带来的人口剧增，并且也缺乏一整套与城市空间增长边界相“挂钩”的管理办法和政策措施，其“刚性”管理力度稍显不足，跨越界限发展的行为时有发生。
自2012年以来，环境保护部从保护生态环境的角度划定生态保护红线，在总结内蒙古、江西等相关试点工作经验的基础上，于2014年出台了中国首个生态保护红线划定的纲领性技术指导文件《国家生态保护红线—生态功能基线划定技术指南（试行）》，生态保护红线划定工作有序开展。
国土资源部则从保护耕地角度划定基本农田保护红线，结合《基本农田保护条例》等法律法规进行严格管理，耕地保护也取得了一定的成效。在此基础上，国土资源部开始关注城市开发边界的划定工作，在今年出台的《节约集约利用土地规定》第十一条中明确提出，“国土资源主管部门应当在土地利用总体规划中划定城市开发边界和禁止建设的边界，实行建设用地空间管制”。
可见，基本农田保护红线和生态红线等非建设用地界线愈来愈显“刚性”，相关法律法规的管理办法也越来越完善。与之相反，城市开发边界却迟迟不能划定，特别是缺乏相关的城市空间增长管理办法，导致城市开发活动将会越来越受制于非建设用地界线的“刚性”约束，缺乏“弹性”。因此，如何从保障城市空间合理增长的角度，开展城市开发边界的划定工作，为城市开发提供一个兼具“刚性”和“弹性”的边界，对我国未来城镇化的有序推进，显得尤为迫切和重要。
城市开发边界的划定原则
一是要与城镇化发展进程相适应。据美国经验所知，城市开发边界是在城镇化发展中后期人地矛盾不断凸显的情况下，所采取的规划管理措施。2013年,我省城镇化率已达到64.1%，已经进入了城镇化发展的中后期，划定合理的城市开发边界的显得十分必要。因此，我省各地应以城市总体规划划定的适建区为基础，在适建区范围内进一步划定城市开发边界，形成与基本农田保护红线、生态红线等土地用途管制工具相互协调的格局。在此基础上，建立“多规合一”的空间信息平台，并以此作为项目审批的依据实现城乡空间“一张图”管理。
二是要与“多规合一”工作相结合。一直以来，国土、农业、林业、水利以及城乡规划等部门都有各自的管理控制体系，也力图限制非农建设对农田、水源、森林绿地等自然环境的侵蚀。因此，划定城市开发边界，要处理好与主体功能区规划、土地利用规划、环境保护规划等规划的关系。当划定城市开发边界后，应按照相关程序对土地利用规划进行修编，在不突破规划建设用地规模控制指标的前提下，把基本农田等非建设用地依法调整到城市开发边界以外，以保障城市开发边界以内的用地可依法使用。
三是要与构建区域生态安全格局相结合。城市开发边界是为了防止城市蔓延、保护区域生态用地而划定的，是通过综合考虑区域和城市的承载能力、环境容量，从生态需求的全局出发，统筹绿地、河流、农田等控制性要素，与区域的生态安全格局息息相关。因此，各地市要正确处理区域与城市的关系，在充分研究区域生态安全格局的基础上，进一步划定城市开发边界，形成保护与开发的动态平衡格局。
四是要与旧城更新改造工作相结合。当前，我省许多城市的土地储备已基本消耗殆尽，外延式扩张的城市开发模式已不可持续，未来的城市开发活动将进一步限定在现有的土地存量上。因此，在划定城市开发边界时，应重点关注内涵式增长，与旧城更新改造工作计划相协调，填充式开发部分闲置地，为城市开发提供一定的用地保障，从而进一步提高城市建成区的集约程度，促进城市空间的紧凑布局。
城市开发边界的配套政策机制
一是建立城市开发边界的动态调整计划。在《俄勒冈全州规划和增长管理法案》指导下，波特兰都市地区的Metro委员会在1980年提出了一条20年期限的城市开发边界，同时还提出了10年发展的中期开发边界，在建立城市开发边界的40多年里，已经进行了30余次微调，其中变动较大的有3次。因此，各地市在划定城市开发边界的同时，也要充分考虑到近期和远期的城市开发边界调整的可能性，预先制定城市开发边界的动态调整计划。
二是完善城市开发边界的审批与修订程序。各地市人民政府应结合新一轮城市总体规划修编工作，开展城市开发边界划定工作。在实施过程中，确有需要修订城市开发边界的，如果涉及到用地规模变化的，应先向原审批机关提出专题报告，经同意后，方可编制修改方案，并按原审批程序进行审批；如不涉及到用地规模变化，只涉及到用地空间调整的，可报本级人民政府审批，方案审批通过后，报上一级人民政府备案。
三是完善城市开发边界管理办法。城乡规划管理部门行使城市开边界管理职责，严格按照统一的空间信息数据库进行管理，定期通过实地考察和3S技术对城市开发边界进行监管，形成书面的检查报告。经过批准的城市开发边界具有法律效应，任何单位和个人不得突破城市开发边界进行建设，城市开发边界以外的建设项目不再予以核发建设用地规划许可证。对于违法突破城市开发边界进行建设的项目，应及时予以停止和限期整改，拒不改正的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分或者纪律处分。
四是完善城市开发边界的实施保障机制。各地市要加快建立与城市开发边界相适应的城市公共服务和基础设施投入机制，以城市公共服务和基础设施投入引导各类开发活动向城市开发边界范围内。通过完善与城市开发权相关的财政转移支付制度和生态补偿制度，与城市开边界相关的税收制度等经济手段，以增加对限制在城市开发边界以外的地区实施经济支持，从而调动广大人民群众的积极性，保证城市开发边界的顺利落实。
五是加强城市开发边界的相关技术支撑。应加大对城市开发边界的研究力度，尽快制定城市开发边界的划定技术规范，出台相关的城市开发边界管理办法，组织专业技术团队，结合城市总体规划修编工作尽快划定城市开发边界的。