2014年11月20日，国务院下发了《关于调整城市规模划分标准的通知》（以下简称《通知》），以城区常住人口为统计口径，将城市划分为五类七档，对推进我国新型城镇化具有重要意义。此次国家对城市规模划分标准的调整，将影响与城市规模分类相对应的政策、标准和规范等，以国务院2014年7月30日下发的《关于进一步加快户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》）为例，不同的城市规模所对应的户籍管理政策便有所不同。
随着户籍制度改革和新城市规模划分标准的出台，我省的城市规模统计方法将进一步明确，城市规模结构也发生了变化，而不同规模城市所面临的发展机遇和挑战也将发生变化。因此，根据我省的实际情况，有针对地提出我省下一步推进新型城镇化的相关政策建议，显得尤为重要，主要包括城市统计制度、城市发展方针、规划、土地和财政等政策措施建议。
有序引导人口转移，优化城镇规模等级
在《通知》和《意见》的影响下，我省不同规模城市的发展将面临着不同的选择，我省特大城市和大城市应注重城市存量发展，提升城市空间品质，解决已经转移到城市就业的农业转移人口落户问题；中等城市和I型小城市应加快提升城市的综合承载能力，提高就业吸纳能力，使之成为缓解特大城市和大城市市民化压力、推进就地城镇化的重要载体；重点提升II型小城市和综合基础较好的重点中心镇的综合服务能力，将其建设成为一定地域范围内的综合服务中心，有效吸纳农村剩余劳动力。
（1）特大城市。《通知》规定城区人口500万以上1000万以下的城市为特大城市，《意见》指出要改进城区人口500万以上的城市现行落户政策，建立完善积分落户制度。如我省特大城市南京市，积分落户制有利于南京基于自身发展需求合理调控主城区人口规模，缓解人口规模过度扩张带来的交通、环境、设施配套等问题。南京市暂住人口超过100万人，总量控制、合理设置积分门槛，有利于外来人口循序渐进地享有平等的公共服务和社会保障权利。但南京外来人口流动也有两种可能，一是对于无法达到积分落户要求的人口，有可能外流到其它地区，使得主城区劳动力成本上升；二是城市不断增长的就业机会仍会加快人口集聚吸引，户籍限制将与常住人口增长相悖，积分落户政策对城市常住人口影响不明显。
（2）I型大城市。《通知》规定城区常住人口300万以上500万以下的城市为I型大城市，《意见》指出城区人口300万至500万的城市，要适度控制落户规模和节奏，可以对合法稳定就业的范围、年限和合法稳定住所（含租赁）的范围、条件等作出较严格的规定，也可建立积分落户制度。我省I型大城市主要位于苏南地区，转移农民市民化存量较大，市民化压力较大，建议优先解决已经在城市就业的存量农业人口，适度控制增量农业转移人口规模。
（3）II型大城市。《通知》规定城区常住人口100万以上300万以下的城市为II型大城市，《意见》对于城区人口100万至300万的城市落户条件则相对宽松，主要是就业、住所、参加社保达到一定年限。我省II型大城市主要是设区市和部分苏南地区发达县市，这些大城市的区域影响力日益增强，就业机会更多，具有较强的人口吸引力，仅按就业年限、住所、参加社会保险等条件允许落户，城市户籍人口可能大幅增长，增量人口的公共服务提供和社会保障压力也将不断加大。建议我省II型大城市应针对自身城市就业情况和需求，对合法稳定就业的范围、年限和合法稳定住所（含租赁）的范围、条件等作出合理的规定，有序引导新增农业转移人口落户。
（4）中等城市。《通知》规定城区常住人口50万以上100万以下的城市为中等城市，《意见》要求有序放开中等城市落户限制，对于城市综合承载能力压力大的地方可适当对就业、住所等做出具体的规定，而对于城市综合承载能力压力小的地方则参照小城市和建制镇标准，全面放开落户限制。当前，我省中等城市的城镇建设质量、公共服务水平和社会保障水平等相对较高，对农业转移人口具有较大的吸引力，有可能成为新一轮农业转移人口迁移的目的地。我省该类城市的综合承载能力已接近饱和，尤其是苏南地区的中等城市，农业转移人口存量规模已经很大，应该优先解决存量农业转移人口。可见，《意见》的出台对我省中等城市带来了很大的市民化压力，建议我省中等城市按照城市综合承载能力压力大的规定，适当对就业、住所等作出具体的规定。
（5）I型小城市。《通知》规定20万以上50万以下的城市为I型小城市，《意见》要求全面放开建制镇和小城市落户限制，在县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇有合法稳定住所（含租赁）的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口。当前，我省I型小城市的发展条件相对较好，尤其是苏南的县级市，存在吸引大城市无法落户的异地外来人口大量流入的可能性，将进一步加剧I型小城市的基础设施和公共服务设施的建设、运行维护压力，加重县市一级财政对于落户居民社会保障的财政压力。建议我省I型小城市重点推进就地城镇化，加快吸纳农村剩余劳动力，发展成为具有一定辐射带动能力的中等城市。
（6）II型小城市。《通知》规定20万以下的城市为II型小城市，《意见》对于II型小城市的户籍管理制度与I型小城市相同。当前，我省II型小城市数量较I型小城市少，II型小城市全面放开落户限制有利于促进长期稳定从事二三产业的农业转移人口实现本地城镇化，对推进全省城镇化具有重要的战略意义，应该提高该类城市的就业吸纳能力和公共服务水平。另一方面，可在“镇级市”等小城镇政策上进行创新，有序引导人口和生产要素向96个省级重点中心镇集聚，将一些综合配套相对完善、人口规模相对较大的重点小城镇培育为II型小城市。
注重城市存量发展，划定特大城市开发边界
当前，我省特大城市和大城市已面临着土地资源瓶颈，尤其是苏南地区城市。未来，建议强化对土地存量的挖潜，提高土地利用效率，积极推进城市更新和棚户区改造工作，关注城市更新单元的利益分配问题以及社会融合问题等。该类城市的城市规划将面临着从增量规划向存量规划转型的趋势，划定城市增长边界则是适应该趋势的重要手段之一。未来，建议我省人口规模超过300万的特大城市和I型大城市应结合新一轮城市总体规划修编工作，优先开展城市增长边界划定的试点工作，II型大城市应在城市总体规划修编工作中，充分运用城市增长边界的理念，做好专题研究工作。
研究跨地区土地指标流转，建立人地挂钩的制度
随着《意见》的实施，我省城乡土地市场还可能产生两个方面的变化，一是随着迁入地保障性住房和新增公共设施需求的增加，带动人口迁入地用地需求上升，且由于迁入地用地指标与人口增加脱钩，短期内迁入地建设用地指标不会增加，迁入地用地指标将紧缺；二是随着农村人口跨省市的迁移，农村闲置土地将增加。在城乡土地市场方面，建议加快建立人地挂钩的落户制度。根据转移农民市民化数量，增加相应用地指标以解决市民化后的用地问题；将迁出地闲置土地复垦合格后的用地指标，经拍卖所得资金按一定比例结算到迁入地，缓解人口流入城市的用地压力，促进土地资源异地优化配置。另一方面，加快构建农村产权交易市场。积极推进农村土地确权发证工作，构建规范农村产权交易平台，建立宅基地退出机制，促进承包地、宅基地、集体产权有序流转，保障进城落户农民的合法权益。
研究相应的财政转移支付制度，建立人钱挂钩的财政制度
《通知》明确了以城区常住人口作为城市规模的统计标准，结合《意见》要求切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益，未来，城市的公共服务和社会保障将进一步扩大覆盖范围，城市公共财政压力将不断加大。据国务院发展研究中心的《农民工市民化的成本测算》课题报告指出，一个农业转移人口的市民化成本为8万元。我省潜在待落户转移人口约1000万左右，若以8万元计算，则需新增财政投入8000亿元，其中农业转移人口中本省籍与外省籍的比例大致是1.1：1，对外省籍流入人口需投入约3800亿元。由于我省的社会保障、公共服务等水平在全国属于较高水平，可能形成落户的“洼地效应”，吸引更多外省人口落户，财政压力将进一步加大。未来，建议积极探索迁入地与迁出地共同承担农业转移人口市民化财政投入的长效机制；根据转移农民市民化的数量和质量，通过中央税收适当返还、下拨地方财政异地调剂等方式予以补贴。
建立人地对应的城区常住人口统计，完善城镇人口统计制度
当前的统计数据多以行政单元统计人口，并非以建成区范围统计，与城市规模划分的口径不一致。按照新口径标准，建议加快调整全省统计制度，将城区常住人口纳入全省统计年鉴，统计对应的城市用地规模、经济发展总量，明晰城市人均发展水平，制定相应规模城市发展政策。
随着《通知》和《意见》的实施，我国新型城镇化战略背景下的城镇化方针已相对明确，城市规模划分标准的探讨也将告一段落，而由此带来的相关影响和政策调整将持续发酵。我省作为城镇化相对成熟的地区之一，应积极应对我国户籍制度改革和城镇化方针调整所带来的影响，从全省的顶层设计着手，积极贯彻《江苏省城镇体系规划（2014-2030）》提出的“坚持协调推进城镇化、区域发展差别化、建设模式集约化、城乡发展一体化”的新型城镇化道路，优化全省城镇体系和城镇化空间布局。