江苏省城镇化和城乡规划研究中心与美国能源基金会合作，开展《江苏省城市更新规划研究》工作，旨在对城市更新规划的系统探讨，寻求下一轮江苏城市存量发展的路径。近期，江苏省城镇化和城乡规划研究中心召开《江苏省城市更新规划研究》的中期成果咨询会，邀请了来自江苏省住建厅、南京大学、东南大学、江苏省城市规划设计研究院的专家进行了研讨，现将会议主要观点梳理如下：
一、建立系统更新规划体系对江苏转型发展意义重大
江苏正从工业化后期向后工业化转型，城市更新将成为城市发展的新常态，但规划编制和管理还没有进行转变，尚未适应发展的需求。目前江苏城市更新以“零敲碎打”的建筑拆除或功能置换为主，缺乏系统研究；更新规划编制成果体系和技术规定尚不完善，缺乏标准研究；更新规划尚未衔接既有法定规划，缺乏实施研究。因此，亟需建立系统更新规划体系，统筹城市更新空间，区分更新空间维度，从宏观到微观视角把握城市更新对象；促进城市更新的规划引领，从更新专项、更新片区和更新单元各层次明确更新规划编制成果体系和技术规定；衔接既有法定规划体系，明确更新规划的法定效力，推动更新实施。未来江苏城市更新应以规划为龙头，明晰城市更新的内涵、体系和实施路径，推动江苏城市发展转型。
二、贯彻和落实住建部“城市双修”等新要求
“生态修复、城市修补”是中央城市工作会议提出的概念，是城市发展理念的转变。我国30多年高速城镇化和城市扩张建设，在生态环境、基础设施、公共服务、城市文化、城市品质方面留下大量的历史欠账，开展“生态修复、城市修补”工作，是住建部落实中央城市工作会议的重要举措，是新时期城市转型发展的重要标志。江苏城市更新应贯彻和落实“城市双修”等新要求，对于城市生态修复，要重视整体性和系统性，注重城市与生态的共生关系；对于城市修补，要将城市空间和环境的修补与完善城市功能相结合，将物质空间和设施的修补与社会、社区的共建共治共享相结合，把城市街区的修补与城市文化的传承和建构相结合，把营造健康和活力的城市公共场所和改善民生相结合，注重城市发展和基础设施建设同步，集中资源补齐短板。
三、进一步深化和反思更新目标的价值导向
城市更新的目标越来越多元化，需要保障整体利益。工业用地更新常带有“建得越多、效益越高”的价值导向，用建设强度（容积率）的增加作为指标来衡量工业用地的产出效益，而从苏南产业近几年的发展趋势来看，制造业智能化正在改变过去仅仅依靠土地建设强度来实现效益的局面，使得建设强度和用地产出效益之间的联系变弱甚至消失，盲目的增加建设强度可能会造成建设过剩，给城市本就供大于求的城市建设增加负担。居住用地的更新，往往以“高品质”为目标来摧毁城中村、棚户区等“低品质”的居住空间，但其实际效果却往往事与愿违，以苏南为例，地方政府财力尚不能完全覆盖外来人口，外来务工人员又暂时无法负担“高品质”的住区成本，在城中村棚户区等空间全面消失后，被迫进入众多高品质小区中的出租格子间，造成安全隐患。因此，应该因地制宜的进一步深化和反思更新目标，使城市更新更加契合发展趋势和维护地区的整体利益。
四、自上而下和自下而上并行落实城市更新工作
江苏目前城市更新工作以自上而下更新为主，省级层面以更新（或整治）办公室牵头，制定行动计划，明确更新对象，更新成效显著；市级层面以政府各级部门牵头，进行项目推动，落实资金配套和市场运作。自上而下更新一般由行政力推动，大都能起到立竿见影的效果，但也容易忽略市场自主投资再开发和社区居民自愿出资改造的情况，产生更新需求错位，需要加强对内生性更新需求的重视和引导。建议完善自下而上的城市更新项目运作流程，参考香港和深圳等先发地区经验，规范“依申请”城市更新程序，政府确定更新项目的拟定标准、申报材料、申报途径和审批流程，制定相关规则并监督实施，个体可依据相关规定进行自下而上的申请，政府给予相应的补贴，以提高市场和市民参与城市更新的积极性，营造全社会推进城市更新的氛围，增加城市发展的活力。
五、城市更新实施关键在于突破政策瓶颈
城市更新归根结底是实现城市发展意图的一种方式，但在现实操作层面却往往遭遇制度障碍，以至于好的规划难以实施，或者是地方政府往往冒着极大地政策风险推动更新实施，这往往是难以持续的。应进一步梳理更新相关的政策体系，找出地方政府迫切需改善的更新政策瓶颈，理清需要省级政府推动改革的政策内容，分类扫除制度障碍。建议进行试点推广，先试先行尝试政策改革，如施行可调整的拆迁政策、推行灵活的土地使用性质转变等政策、实践优惠减免政策等，推动省级多部门联动，共同关注和应对城市更新的现实制度困境。
（江苏省城镇化和城乡规划研究中心撰稿）